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建立联合制农商行是省联社改革现实选择

作者：

廖有明易伯明许伟徐尊为

来源：

金融时报

2020/05/25 16:51

党的十九届四中全会提出了“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”的任务。高度适应性就是金融组织体系要适应生产力的发展要求，农商行设置要适应农村生产力和发展普惠金融的要求。2020年中央一号文件提出，要深化农信社改革，坚持县域法人地位。

数据显示，截至2019年年底，在全国30家省级联社中，北京等4个直辖市和江苏、湖南等8个省已实现辖区县联社全部改制为农商行，其余省、区辖内多数县联社亦改制为农商行。随着县农商行公司治理的逐步完善，省联社体制的不适应性逐渐显现出来。

近几年，围绕省联社体制改革，监管机构和农信系统一直在探求改革路径，曾提出过若干种方案。最近，通过对湖南某县农商行进行调研，分析湖南省联社与该行在人、财、物及党建等工作的管理关系后得出结论，本文认为将省联社改造成由省政府和各县农商行参股的省农村联合商业银行有限责任公司（简称“省农联行”），既符合中央和监管部门的政策，也能够获得地方党政和县农商行员工的认可，操作性较强。

省联社曾为县农商行改革发展起到积极作用

历史上农信社经历了农业银行、人民公社、农业银行、人民银行管理时期，长期存在监管职责与行业管理不分等弊端。2003年后，中央明确统一由省联社承担起对县农信社及农商行的行业管理职责，做到政府监管和行业管理分开。在监管机构指导下，省联社有计划、分步骤推进县农信联社制定股改方案，引进战略投资者、化解历史包袱、强化公司治理、扎牢案件防控、搭建科技平台等工作，促进了县农信联社和县农商行在公司治理、产权结构、市场定位等方面，取得积极的进步。

改革省联社管理体制势在必行

全国2100多个县旗（县级市）中，至2019年年末改制为农商行的有1478家，改制面约68%。没有改制的696家县联社也都制订了股改的时间表、路线图，具备条件时将启动股改。

县农商行是县级经济组织之一，一般在本县存贷款市场份额中占据龙头地位。同时，一般也是当地纳税大户，对建立巩固平衡的县级财政起着四两拨千斤的作用。此外，在安置本县新增就业人口方面，也起着压舱石的作用。因此，对省联社体制改革应立足于适应发展县域经济来考虑和设计。

坚持县农商行的法人地位，坚持其支农支小的市场定位是党中央的明确要求。省联社体制改革要围绕落实中央上述要求来谋划和实施。削弱甚至取消县农商行法人地位的体制改革方案，既不符合中央精神，得不到县党政的支持，也与县农商行及其员工的期望相悖。

综合来看，省联社成立之初的使命已基本完成。作为一种实验，省联社成立之初，由省政府授权其对全辖农信社实行统一集中管理是必要的。当时的主要矛盾是农信社法人数量多，历史包袱重，财务状况差，粗放经营突出，金融风险积聚，客观上要求由省联社集中管理。如今，随着农信联社改制为农商行，省联社代表省政府以处置风险为第一要务的基础已经不复存在。省联社完成人民银行专项票据兑付出清的任务、县农商行公司治理日益健全，省联社继续实行高度集中管理就会阻碍县农商行高质量发展。

对省联社体制改革的建议

企业组织形式有多种形式，如独资、合资、股份制和联合制等。联合制是指生产（经营）或销售某一同类商品（服务）的企业为提升获客率、增加利润，通过在商品（服务）价格、产量（服务种类）和销售等方面订立协定而组成的联合体。参加联合体的成员在生产（经营）和权利义务等方面仍然保持法人地位。农商行系统的特点是全国有两千多个法人，约占全国法人银行业金融机构的二分之一。法人下面还有星罗棋布的营业网点，单个法人规模较小，处于城乡结合部，信息相对闭塞，为了在市场竞争中取得比较优势，有走向联合、抱团取暖的内在要求。

有鉴于此，建议选择联合制

（一）维持两级法人不变。由省政府出资成立省农村联合商业银行有限责任公司，成为真正意义上省政府授权进行行业管理的地方性金融机构。省农联行向监管机构申请银行业金融机构法人许可证和营业许可证，设营业部，在省会（首府）所在市城区办理存贷汇等基础金融业务。省农联行与县农商行均为法人。根据有关调查，多年来，从乡镇吸收的存款，仅有20%用于本乡镇。如果全省农联行一个法人，会加剧城市对农村资金的“虹吸效应”，势必削弱对城乡融合发展的信贷支持力度。

（二）建立资本联结。根据各省区财力，由政府适量出资，同时将省联社成立时县联社上缴股金集中，一部分作为省农联行注册资本，一部分转为向县农商行参股，建立以资本为纽带的经济联结。省农联行和县农商行各自享有自主权利，自主经营。县农商行经营目标由以前的向股东、省联社均负责，转变为只向股东负责，形成上小下大的宝塔形两级公司治理结构，为县农商行做优做强做大奠定体制基础。

（三）突出服务功能，办成集约型金融服务企业。省农联行应淡化行政管理职能，增强服务功能，对现有职能逐项梳理，除保留员工继续教育教材开发与培训、科技系统开发和维护、服务产品设计开发与创新、舆情监测及声誉风险管理职能外，人财物等职能均移交给县农商行党委、董事会、监事会和高管层，按章程分别负责。同时，省农联行成立党组性质的党委，应协管县委管理农商行党委领导班子和其他董事、监事和高管人员。此外，为了代表省辖各农商行的共同利益，争取在同业的发言权，省农联行在报经省政府同意、在民政局登记注册后，可加挂“省农村商业银行联合会”牌照，通过制定《省农村商业银行联合会章程》，对联合会的职责和会务作出安排。

（四）因地制宜，避免一刀切。各省区农信系统资产规模、员工数量及素质、对农村金融服务满足度和地方党政的期待差异较大。各省联社具体选择何种改革路径，应充分尊重省和县政府、省联社、县农商行党委和员工的意见，全国不宜搞一个模式，不设时限，不赶进度。

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